摘　要：进入普及化阶段是当前中国高等教育发展的时代特征。从纵向、横向比较看，我国高等教育普及化呈现出基础薄弱、跨越式提升的特征，目前发展规模已跃入世界中上水平，但仍属于低度普及化国家；从形势预测看，未来我国高等教育规模可能呈现出高位低速增长态势。中国高等教育普及化实践的历史样态总体上可以归结为坚持政府主导、推进体制改革、分阶重点鲜明、力促分类发展和加大资源保障。未来需要进一步探索体制机制改革，保持规模适度发展，实现分类发展形神兼具，优化经费保障结构并凝练中国特色高等教育普及化理论。
    关键词：高等教育普及化；方位；样态；进路
    作者简介：王志强，男，广东省教育研究院高等教育研究室副研究员，主要从事高等教育现代化理论与实践研究。

    普及化是当代世界高等教育发展的主旋律。高等教育普及化（以下简称“普及化”）既是发达国家维系先发优势，实现社会持续繁荣的重要工具，也是发展中国家蓄势聚能，加速追赶超越的动力引擎。2018年，我国高等教育毛入学率（以下简称“毛入学率”）达到48.1%，比2017年的45.7%净增2.4个百分点，根据这一趋势预测，我国即将在2019年至2020年间进入国际普遍认可的普及化阶段。厘清发展方位、凝练实践样态、明确未来进路对未来我国高等教育普及化发展颇具现实意义。
    一、世界高等教育普及化进程中的中国方位
　　我国高等教育发展既置身于世界形势发展的宏大格局中，又遵循着体现政府价值意图的强有力的发展政策规划，塑造着独特的演进轨迹。因此，我国高等教育普及化既需要梳理发展历程，明确演化图谱，从而总结阶段特征，也需要厘清在当前世界体系中的时空方位以确定新时代再出发的行动基础，同时还需要进行科学预测，研判未来方位以制定更具可操作性的改革路线。
    1． 历史方位：纵向比较下的中国高等教育普及化演进图谱
　　由图1可见，普及化水平与国家收入状况呈正相关，高等教育与经济社会发展相互影响、相互支撑。1975年，我国高等教育毛入学率仅为0.48%，低于世界平均水平（11.19%），不仅远低于世界银行按照收入水平分类中的高收入国家（29.43%），而且低于中上收入国家（7.33%）、中等收入国家（6.77%）、中低收入国家（6.07%）和低收入国家（3.63%）。1995年，我国高等教育毛入学率为4.48%，首次超过低收入国家平均水平；2002年为12.51%，超过中低收入国家平均水平（11.98%）；2013年，达到31.46%，超过中等收入国家平均水平（29.58%）；2014年达到41.27%，超过世界平均水平（35.56%）；2017年达到51.01%，① 接近中上收入国家平均水平（52.07%）。[1]从历史演进看，过去40多年尤其是近20年来，我国高等教育普及化经历了从追赶到不断超越的快速发展过程，基本形成与国家经济增长速度和国际地位相匹配的高等教育规模，同时带动了世界高等教育规模的持续提升。

    2． 现实方位：横向比较下的中国高等教育普及化态势分析
　　目前，世界范围内已有至少60个国家实现了不同程度的普及化（详见表1），其中希腊、澳大利亚、土耳其3个国家毛入学率已经超过100%，这可能与免费入学、终身学习时代超适龄人口初次或重复入学等有关。韩国、西班牙等4个国家毛入学率在90%—100%之间，美国、俄罗斯、日本等15个国家在80%—90%之间，爱尔兰、比利时等7个国家在70%—80%之间，德国、法国、以色列等18个国家在60%—70%之间，英国、中国、巴西等13个国家在50%—60%之间。可见，在世界层面，与经济收入水平相适应，我国普及化已处于中上水平，但仍属于低度普及化国家，在二十国集团（G20）中仅高于巴西、印度、印度尼西亚、南非4国；在地区层面，我国普及化水平在亚洲处于前列，但在东亚5国中，仅高于朝鲜。[2]

    3． 未来方位：预测比较下的中国高等教育普及化基本走向
　　在过去20年尤其是近10年，我国毛入学率保持了惊人的高速增长，2008年仅为20.67%，2017年已达到51.01%。如果按照2008—2017年这10年增长水平做线性回归，假设未来10年世界主要发达国家和发展中国家毛入学率保持同等速率增长，则中国将在2019年左右赶上英国水平，在2024年左右达到法国水平，在2027年左右达到高收入国家平均水平，接近美国和俄罗斯（见图2）。从国际看，进入普及化阶段后，增长虽仍然是主旋律，但速度已大大减缓，世界主要发达国家毛入学率在某一阶段保持着相对稳定，2013—2016年，美国在88%—89%之间的极窄空间上下波动，加拿大和英国分别在约66%—67%、58%—59%之间上下徘徊，俄罗斯、法国则呈小幅增长，分别从78.06%、59.85%增长到81.82%和64.44%。[3]从国内看，我国宏观经济正从高速规模增长向中高速量增质优的“新常态”转变，更加重视结构优化和高质量增长，经济基础变革必然推进高等教育增长形态重塑，即要求高等教育实现“内涵式发展”，这在党的十九大报告中得到充分体现。因此，从国内、国际两个大局看，我国高等教育毛入学率高位低速增长将是未来众多可能性中的最大可能。

    二、中国高等教育普及化的实践样态
　　在拥有接近14亿人口的国家实现高等教育普及化，不仅对提升本国人口素质、推动科技创新驱动具有现实意义，而且对推进世界高等教育普及化、提升全球劳动力受教育平均水平也产生着积极影响。在历史分析中阐释中国高等教育普及化实践的整体概貌，对世界各国尤其是广大发展中国家具有借鉴意义，也有助于在世界舞台上充分展示中国智慧。
    1． 坚持政府主导
　　通过政府主导下的政策规划集聚资源推进重大事业发展是中国共产党领导下的社会主义国家的显性特质和自发优势。与西方国家相比，我国高等教育普及化进程中的政府干预行为十分鲜明，同时这也是能够在人口规模庞大、区域差异显著、国际国内局势复杂的形势下实现高等教育规模跨越式发展的关键。1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》提出90年代高等教育规模要有较大发展；1999年出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出高等教育毛入学率到2000年达11%左右，到2010年接近15%；2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出到2020年毛入学率达到40%；2017年印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出到2020年高等教育在学总规模达到3850万人，毛入学率达到50%；2018年印发的《中国教育现代化2035》提出到2035年毛入学率达到65%。通过一系列高层次的政策安排、颇具体的配套推进和极灵活的适时调整，我国政府推进高等教育普及化的宏伟蓝图得以顺利并超前实现。
    2． 推进体制改革
　　高等教育普及化需要管理体制改革的保驾护航。回顾和反思中国高等教育普及化历程，基本上是以政策为手段、以体制机制改革为重点进行的，体现了党和政府对高等教育办学规律认识的逐步深入。对改革开放以来政府出台的高等教育有关规模扩大政策进行文本分析，可以发现“放权”“自主”“共治”是我国高等教育管理体制机制改革的关键词，这三大特征具有内在递进的逻辑性。21世纪以前出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》《中华人民共和国高等教育法》《面向21世纪教育振兴行动计划》等更强调中央政府对地方政府的放权，着力解决宏观管理体制上中央政府对高等学校管理统得过死的问题，赋予省级政府统筹权和市级政府办学权。进入21世纪后出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》等，更加强调现代大学制度建设，突出政府、学校、行业、企业等利益主体的共治。概而言之，通过系统改革，在宏观上，形成“中央和省（直辖市、自治区）两级管理、以省为主”的高等教育管理体制；在中观上，落实高校办学自主权，全面激发办学活力；在微观上，促进管理重心下移，提升组织内部创业积极性。
    3． 分阶重点鲜明
　　解决不同阶段的主要矛盾并重点关注矛盾的主要方面是我国政府推进经济社会发展的方法论基础。“现代高等教育的两个核心问题是机会问题和质量问题。机会问题主要属于大学的外部问题，质量问题主要属于大学的内部问题。”[4]长期以来，我国高等教育方面的主要矛盾可以基本概述为教育整体发展难以满足经济社会及人民群众提升教育水平的内在需求，而矛盾的主要方面则在实践运动中不断转化。20世纪至21世纪初主要表现为规模与需求的脱节问题，因此国家首先通过一系列政策文件着力提升高等教育毛入学率，这在上述一系列战略规划中得到充分体现，2012年毛入学率达到30%。随着高等教育大众化进入中后期，规模增长已成为习惯和必然之定势，矛盾的主要方面转化为质量与需求的脱节，因此2012年出台《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》，着力提升质量水平。随后党的十八大和十九大报告相继提出“推动高等教育内涵式发展”“实现高等教育内涵式发展”等战略重点，而其内涵要义之一就是将立德树人作为高校工作检验标准，解决好“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这个根本问题。
    4． 力促分类发展
　　“现代高等教育系统一个必不可少的原则是功能的分化，……一个有效的现代高等教育系统必须以一种方式分化它的构成院校。”[5]分类发展是实现高等院校多样化和特色化发展以满足普及化进程中高等教育量增质优的基础。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“建成科类齐全，层次、比例合理的体系”以来，国家出台的各类高等教育改革重大文件中均提出实现分类发展的构想。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出要“制定高等学校分类标准和相应的政策措施”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。党的十八大以来，党中央、国务院及相关部委先后印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》《国家职业教育改革实施方案》《中国教育现代化2035》等重大文件，基本形成一流大学和一流学科、应用型本科、职业型院校纵向分类，新工科、新文科、新农科、新医科等横向分类的发展格局，大体完成高校分类发展框架的形塑。
    5． 加大资源保障
　　以经费为主体的资源保障是高等教育普及化发展的基础，从资源投入看，中国高等教育普及化表现为政府主导下的成果共建。一方面是通过体制改革，中央、省、市三级政府纵向共同发力形成面向不同区域服务的高等学校体系，高等教育经费财政投入占GDP的比重由1998年的0.42%增长到2015年的0.87%。另一方面则是形成办学成本由政府、社会、家庭等利益主体共同分担的投入格局，从学校数量看，目前民办高校数量约占到28%；从经费投入看，2006—2015年十年间，政府投入从42.60%上升为62.30%，社会投入和家庭投入分别从27.76%、29.64%下降为16.07%、21.62%。[6]2016年，国家财政性经费、民办学校举办者投入、社会捐赠、事业收入（含学杂费）和其他收入分别为6287.85亿、47.27亿、47.21亿、3223.83亿（其中学杂费2176.64亿）、其他518.48亿元，[7]形成以国家财政经费为主的高等教育投入体制。
    三、普及化阶段中国高等教育发展的未来进路
　　“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[8]普及化时代，我国高等教育规模的扩大和机构的多样性发展对管理体制、规模边界、分类发展、资源支撑、理论创新等提出了新的要求，而受历史传统、发展惯性、路径依赖等多维因素的影响，高等教育在现实层面依然存在管理体制较为集中、规模测算尚需明晰、分类发展形备神乏、投入结构仍可优化、理论依附犹待突破等发展桎梏，这迫切需要立足发展方位、明确发展目标，把握历史样态、筹谋未来策略，解决重点问题，实现普及化阶段高等教育行稳致远。
    1． 持续优化办学体制
　　“高等教育普及化不只是一个因学生规模变化而形成的高等教育发展阶段，更是一个因高等教育多样性变化而使大学管理模式不断演进的崭新时代。”[9]普及化时代的高等教育对治理体系改革提出了新的要求，在宏观体系上，自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布实施以来，“中央和省（市、区）两级管理，以省为主”的高等教育管理体制已相当成熟完备。规模的高度扩张需要建立更富弹性、更具活力的办学和管理体制，而这在经济基础层面业已具备条件，在珠三角、长三角一些诸如佛山顺德区、深圳南山区、苏州昆山市等区（市）经济实力已经远超中西部地区某些省份的水平，2018年上述3区（市）GDP总量分别达到3163.93亿、5018亿、3875亿，按照全国平均每千亿元GDP拥有高校数2.96所计算，分别可承担9所、15所和11所高校运作经费，同时这些地区经济的发展迫切需要有若干与产业匹配的高校支撑以提供人才和科技资源，因此需要坚持在政府主导下继续简政放权，重点探索建立“三级管理、四级办学”体制，为设立多样化办学机构和集聚多方面资源奠定基础。在中观和微观管理上，则需要进一步去繁就简，将“放权”“自主”“共治”的理念深化、延伸并强力落实，实现政府统筹高等教育的自我革命。
    2． 合理确定办学规模
　　规模变化是确立高等教育发展进程和方位的显性指标，具有目标指引性作用。如前所述，普及化时代的中国高等教育将从以规模增长为重点的外延式发展期转向以质量提升为重点的内涵式发展期，但是规模增长仍会持续。同时国际经验证明，高等教育规模与质量并非此消彼长的矛盾对立体，而是可以在动态发展中实现和谐共荣。从经济社会发展看，未来我国经济社会将进入更加理性的中高速增长阶段，这意味着高等教育规模增长的经济基础依然坚实。从国际趋势看，发达国家高等教育步入普及化阶段后并未停止扩张步伐，基本呈现出稳步增长、高位徘徊的特点。从发展趋势看，2012年和2018年我国政府公开的高等教育在校生总规模分别是3325万人、3833万人，毛入学率为30%、48.1%，绝对规模小幅增长而毛入学率突飞猛进，这与适龄人口减少紧密相关，在这一发展惯性的引领下，未来短期内我国高等教育毛入学率将进一步增长甚或激增。高等教育规模增长达到多少为宜是一个比较复杂的问题，从人口、经济和国际高等教育发展趋势看，到2035年，我国高等教育毛入学率应该达到65%以上，但这最终应取决于未来人口结构调整所产生的适龄人口规模、经济结构优化所能提供的就业岗位和公众接受高等教育的意愿。
    3． 实现分类发展形神兼具
　　高等教育体系的类型、结构或者形状在过去30年已经成为多数工业社会的一个主要问题。[10]经济社会发展的复杂结构要求异质的院校提供多元的人才、智力和科技支撑，因此提升不同类型院校满足社会特定领域现实需求的能力已成为促进高等教育内涵式发展的题中之义。实现真正意义上的高校分类发展毫无疑问将有利于不同院校遵循办学规律重新审视未来愿景并优化组织形态，护佑我国高等教育整体发展重点由量到质的有效过渡和转换。从知识发展的视角看，知识既可以从发展逻辑上划分为人文学科、社会学科和自然学科，也可以从类别形式上划分为发现知识、创造知识和应用知识的活动；从产业体系发展的视角看，现代产业既可从纵向上划分为一、二、三产业，也可从横向上划分为传统产业、新兴产业、高技术产业等；从个体需求的视角看，个人教育背景、发展差异和未来选择均有所不同。知识、产业和个体结构化发展与差异性存在交织形成的复杂需求都对普及化时代高等院校的多样性布局提出要求。从现实来看，通过一系列战略规划，我国基本在纵向上形成了一流大学、应用型本科和技术技能型院校三种类型院校，在横向形成文、理、工、农、医、师等多类型院校，为高等教育普及化提供了战略空间和发展纵深，在政策规划和发展理念上初步完成高等教育分类框架的形塑。但是，长期以来我国高等教育发展模式是坚持重点论，无论是“985”“211”还是“双一流”建设工程中，自上而下地集中优势资源所支持的研究型大学获得资源支撑和社会地位都强化着高等院校的路径依赖和思维惯性，依旧拉扯着各类院校向研究型、学术型和综合性大学的组织模式靠拢，影响着分类发展格局的神塑。资源尤其是经费配置是高等学校发展方向的决定性要素，未来需要的是克服“马太效应”，优化资源配置结构，尤其是着力引导各类资源逐渐向应用型、技术技能型院校靠拢，提升各类高校在本层次、类型中争创一流的积极性。
    4． 优化经费投入结构 
    2015—2018年我国高等教育经费总投入分别为9518亿元、10110亿元、11107亿元和12013亿元，分别占到GDP的1.41%、1.36%、1.34%和1.33%，平均值为1.36。相对于世界主要发达国家和发展中国家来讲，我国高等教育经费投入尤其是政府财政投入较少，2005—2015年间，我国高等教育总投入和财政经费投入占GDP比重的平均值分别为1.39和0.74，均低于OECD（1.6、1.1）和欧盟（1.4、1.1）平均水平。[11]与表2相关国家比较，政府投入水平与日本接近，低于美、英、法、德等发达国家，也低于巴西、印度等发展中国家。高等教育投入模式的形成与国家发展历史、水平、矛盾重点等密切相关，我国高等教育经费投入特点表明政府、社会、家庭共同分担的多主体“众投模式”已经形成，而政府投入水平还有进一步增长的可能和空间，尤其是可以激发诸如深圳、东莞等经济发达地区政府的办学积极性。同时高等教育体系的扩张必然带来相关利益者的变化，经费投入体制的改革应该首先考虑当前及未来的受益者并排出先后次序以明确经费承担的真正主体。

    5． 凝练中国特色普及化理论
　　我国高等教育普及化既置身于世界同步前行的恢宏激流中，也注重结合国情教情现实条件进行改革创新，从而形成具有民族标识性的实践特征。“高等教育的本土化特征，需要在变化中求发展，在发展中求变化，既要继承传统，又要走出传统，朝着中国特色的高等教育大众化体系迈进。”[13]量变是事物发展的趋势和存在状态，是质变的前期基础，这意味着以规模作为基本象征意义的普及化对我国高等教育发展的影响必定重大而深刻，也决定了关于普及化的研究在“应然”和“实然”两个层面上成为学术界探讨的重点。不同国家高等教育的发展受到自身政治、经济、文化、技术和教育等各种因素影响决定了高等教育普及化不存在一成不变的道路和直接引用的万能模式。例如，在不同文化背景下的美、英、日三国，其普及化模式也相差甚远。以实用主义文化为代表的美国高度强调高等教育的社会服务功能，无论州立大学的建立还是社区学院的形成，都与其实用主义的文化个性紧密相连，在普及化阶段，其更加重视“自下而上”的课程改革。以理性和保守主义文化为代表的英国，其高等教育普及化整体进程呈现出自然、徘徊和缓慢的特征，与其强调贵族和绅士文化相联系的是，其改革也是重视“自上而下”的推动，其改革的重点更加关注宏观层面的高等教育结构调整。[14]在中西文化强烈碰撞而产生多元文化的日本，其普及化明显表现出政府控制与民间推动的双重特征。因此，任何国家的高等教育发展都建立在自身历史基础和现实条件之上，具有深刻的传统性、文化性和民族性，需要建立与本国实际相适应的发展理论体系予以支撑。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，这决定了在管理集权与放权、文化守成与创新、模式统一与差异等方面具有自身特征。[15]中国特色普及化理论体系构建必须立足于我国政治、经济、文化、人口和教育实际，在以宏观视野正确解读国际经验基础上，开展多因素影响下我国高等教育发展的合理规模、多样化高等学校组织形态、超大规模高等教育体系中党的领导和社会主义制度优越性的发挥与完善、内涵式发展路径和资源支撑体系建设等一系列重大问题研究，以科学理论建设引领普及化阶段我国高等教育的持续发展，逐步进入世界高等教育体系第一方阵。

    注释：
    ①根据联合国教科文组织（UNESCO）的统计，我国2017年高等教育毛入学率达到51.01%，进入普及化阶段，这可能由于测算口径、方法、地区（UNESCO统计可能包含我国台湾地区）等因素影响而产生差异。为保持比较数据一致性，本文统一采用UNESCO相关数据。

    参考文献：
    [1][2][3]UNESCOUIS. Education: Gross Enrolment Ratio by Level of Education[EB/OL].http://data.uis.unesco.org/index.aspx?queryid=142, 2019-07-29.
    [4]托马斯·A.安吉洛．课堂评价技巧[M]. 唐艳芳，译． 杭州：浙江大学出版社，2006. 11.
    [5]克拉克·克尔． 高等教育不能回避历史——21世纪的问题[M]． 王承绪，译． 杭州：浙江教育出版社，2002. 86． 
    [6][11]方芳，刘泽云. 2005—2015年我国高等教育经费投入的变化与启示[J]. 中国高教研究，2018，（4）：78—85.
    [7]教育部财务司、国家统计局社会科技和文化产业统计司. 中国教育经费统计年鉴-2017[M]. 北京：中国统计出版社，2018. 6—7.
    [8]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局. 马克思恩格斯文集（第二卷）[M]. 北京：人民出版社，2009. 470—471.
    [9]唐汉琦. 高等教育普及化时代的大学治理[J]. 中国高教研究，2016，（4）：9—14，22.
    [10]ULRICH T． Changing Patterns of the HigherEducation System—theExperience of Three Decades[M]. London:Jessica Kingsley Pubishers. 1988. 104—108.
    [12]UNESCOUIS. Education: Government Expenditure on Education as a Percentage ofGDP[EB/OL]. http://data.uis.unesco.org/index.aspx?queryid=142.2019-7-29.
    [13]李盛兵. 我国高等教育发展的现阶段特征[J]. 高等教育研究，2016，（12）：1—6.
    [14]张烨. 论文化传统对高等教育大众化进程的影响[J]. 高等教育研究，2006，（1）：6—12.
    [15]王志强. 中国特色高等教育现代化发展理论、趋势与路径研究[M]. 广州：广东高等教育出版社，2018.49—50.

    （文章来源：《国家教育行政学院学报》（2019年11月））