孙丽昕

 

摘  要：通过对牛津大学和斯特灵大学治理机构设置及其职责的分析，发现两所大学治理都是以权力共享为基础，并在此基础上实现权力的制衡，且校长充分参与到大学决策体系之中，但两所大学在制衡机制的具体设计上仍存在差异。由此给我国大学内部治理改革与完善的启示是：“权力共享”是大学内部治理的重要理念，及以“权力共享”为基础的制衡是大学应对竞争与实现组织目标的有效手段。

关键词：大学；内部治理；权力共享；制衡

 

克拉克将“权力”视为高等教育系统组织的三个要素之一，他说“如果我们懂得权力，我们好像就懂得所有我们需要了解有关国家高教系统整合的一切方面。”^[1]从这个角度而言，现代大学制度建立的核心问题是关于“权力关系”如何构建的问题，这主要涉及到两方面的“权力关系”：一是国家（政府）与大学的权力关系，二是大学内部的权力关系。就大学内部的权力关系而言，主要通过大学校内机构的设置及其权力配置形成的。本文拟以牛津大学和斯特灵大学的校级层面治理机构的设置及其权力配置为例，来剖析英国大学如何在内部治理中实现不同利益群体的权力共享及如何在权力共享基础上实现权力制衡之目的，以为我国现代大学制度的建立提供一些启示。

一、牛津大学与斯特灵大学治理机构概况

（一）牛津大学治理机构概况

牛津大学现有38个学院，6个永久性私人学堂（Permanent Private Halls）^[2]，有学生逾22，000人，其中本科生11，832人，研究生9857人。^[3]自20世纪80年代以来，牛津大学就面临着治理的困境。2004年10月，新上任的校长胡德发起了全校范围内围绕牛津大学治理改革的讨论，并发布了一系列的文件。虽然这场改革并未取得全面成功，但牛津大学在2002年至2013年间对大学法规和规章的几次修订中，对上述三个文件的部分改革举措与精神仍有所接受与吸纳。

目前，牛津大学校级治理机构主要有校长（Vice-Chancellor）、副校长（Pro-Vice-Chancellors）、名誉校长（Chancellor）、大学理事会（University Council）和教职员大会（Congregation）。^[4]校友与顾问委员会（Convocation），作为牛津大学历史交替过程中所存留下来的一个机关，虽已不享有任何实质性的权力，但正如君主立宪制可以在英国发挥独特作用一样，其在牛津大学仍具有重要的象征意义与价值。

注： →表示责任关系； ←→表示建议关系

图1 牛津大学治理机构结构图

1.教职员大会

教职员大会是牛津大学的立法机关和最高权力机构。由教职员大会通过的任何决议或依大学法规和规章采取的任何行动或决定，对牛津大学所有机构和成员具有约束力。

教职员大会由选举出来的大学官员和学院研究人员组成，具体包括名誉校长、事务官（the High Steward）、校长、训导长（the Proctors）、各系代表，各学院、社团、永久性私人学堂的行政首长，各学院和社团的财务主管（the principal bursar）或司库（Treasurer），大学规章规定的其他人员，及1977年7月1日前教职员大会的成员，共3000多人。教职员大会设主席一人，在学校庆典、授予学位或荣誉学位的场合由名誉校长担任（名誉校长不在时由校长或副校长担任），其他场合由校长担任（校长不在时由副校长担任）。

教职员大会的职权主要包括：（1）立法权。包括对大学法规和规章的修改权（有的需要报送枢密院批准，有的不需要），规章制定权，及对大学理事会或理事提交的有关对大学法规和规章修改、撤销或增补的提案做出决策的权力。（2）授予学位权。（3）校长任命批准权。（4）依大学规章治校的绝对权。此外，教职员大会选出18名执行委员（Hebdomadal Council，即七日理事会），每周开会，会同校中行政人员，决定学校发展方向。

2.大学理事会

大学理事会（下简称理事会）是牛津大学行政事务执行机关，是大学机构治理的实体，不仅负责执行教职员大会的决议，而且还享有部分立法权。同时由于牛津大学是具有非常浓厚的联邦主义色彩的大学，牛津大学各个学院是拥有很强独立性的机构，理事会实际上起着协调大学与各个学院关系的作用，因此，理事会实际上是名符其实的统治委员会（Governing Board）。

目前理事会有25名理事。理事成员主要分为三类，即当然理事、校外理事、和校内理事（不包括当然理事）。（表1）

理事会的职权，最近的一次修改是2013年2月，主要包括：（1）行政权。（2）大学财政与资产管理权。（3）执行教职员大会的全部决议，并受教职员大会的行为和决议约束。（4）依法授权权。即有权依法将其权力委托其他机关或个人行使，包括其所享有的立法权，并有权撤销其委托。（5）立法权。大学规章制定、否决、撤销或修改权，但对规则委员会制定规章的否决、撤销或修改则须根据教职员大会的决定进行。

表1   牛津大学理事会理事构成情况

大学理事会理事类型及人数			产生方式
当然理事 （9名）	校长 学院大会主席 训导长2人 辅政 学部主任4人（分别来自人类学部，数学、物理学和生命科学学部，医学部与社会科学学部）		大学章程
校外理事（4名）			大学理事会提名并经由教职员大会批准
其他校内理事（12名）	均为教职员大会成员	学院会议选举产生1人 数学、物理和生命科学学部与医学部4人 社会科学与人类学部4人 其他任意成员3人	1名由学院会议选举产生 其他均由教职员大会选举产生

目前理事会下设有5个重要委员会，分别是教育委员会（Education Committee）、通常目的委员会（General Purposes Committee）、人力资源委员会（Personnel Committee）、规划与资源分配委员会（Planning and Resource Allocation Committee）和科研委员会（Research Committee）。此外，理事会根据需要可以随时设立其他常务委员会或临时委员会，目前有31个常务委员会，临时委员会如选举委员会，负责推荐诸如学部部长人选等。各委员会的委员可以全部或部分为理事会理事，对于非理事身份的委员应由理事之外的个人或机构任命，但委员中不能全部都不具有理事身份。（表2）

表2牛津大学理事会主要委员会理事构成情况

主要委员会		教育委员会	通常目的委员会	人力资源委员会	规划与资源分配委员会	科研委员会
人数		20-23人	13-15人	15-21人	20-21人	21-24人
主席		校长	校长	主管 副校长	主管副校长	主管 副校长
成     员     组       成	副校长/校长	校长	校长	主管 副校长	主管副校长	主管 副校长
	训导长	2人	2人	2人	2人	训导长或辅政1人
	辅政	1人	1人	1人	1人
	学部	学部教育委员会或相关委员会主席4人	各学部部长4人	学部部长4人；学部董事会任命4人	学部部长4人	各学部董事会任命2人，共8人
	理事会	理事2人1	校内理事3人2	理事1人	校内理事5人2；不动产管理人员委员会、建筑与不动产分委会和现金使用效益分委会的主席	理事2人；校外理事1人
	学院大会	学院大会主席或副主席；学院大会高级助教委员会主席、研究生委员会主席、招生委员会主席	学院大会主席	学院大会高级助教委员会主席	学院大会主席或副主席	——
	学生	大学学生会的访问与学术事务部副部长和研究生部副部长	大学学生会主席	——	学生代表1人3	大学学生会研究生委员会任命研究生代表2人4
	其他	研究生招生委员会主席；继续教育部主任	——	校外人士1人（理事会任命）	校外人士2人（可为校外理事）；规划与资源分配委员会的	理事会任命4人（校外人士1人，其他3人来自学部）；学院大会从学院管理机构中任命2人
	可增选	3人（校外人士1人）	2人	6人	1人	3人

注：1.由理事会任命，以确保相近学科之间力量的平衡，通常情况下其中1人为研究生教育主管。2.此处校内理事仅限于由教职员大会选举产生的数学、物理和生命科学学部与医学部4人、社会科学部与人类学部4人和其他任意成员3人。3. 由大学学生会理事会从大学理事会学生代表中选举产生。4.一人来自医学部或数学、物理和生命科学学部，另一人来自社会科学部或人类学部。

3.校长和副校长

校长，由教职员大会批准任命，任命程序由大学理事会制定。校长的权力由英国法律及大学法规和规章规定，或者由理事会赋权。除有例外规定，校长是所有委员会的当然委员和主席，有权参加所有委员会会议；是各类团体的主席，无论其是否为其成员；在名誉校长因故无法履职时，校长可行使名誉校长享有的任何职权。

副校长的职权有一部分来自校长的授权。如校长常常委派副校长代其参加委员会会议并担任该委员会主席等。

4.名誉校长

名誉校长，由校友与顾问委员会选举产生。和校友与顾问委员会一样，是牛津大学的代表机关和象征机关。名誉校长可以终身任职，除非其本人提出辞呈。名誉校长无实质性的权力，其主要职责是主持大学的主要仪式，并向捐赠人理事会了解与确认大学的主要捐赠人情况。

（二）斯特灵大学治理机构概况

斯特灵大学（the University of Stirling）于1967年获得特许状成立，是最具现代特色、最有创新精神的苏格兰大学之一，现有8个学院，有学生逾11000人，其中本科生7800多人，研究生3200多人。^[5]

斯特灵大学校级层面的核心治理机构主要有董事会（Court of the University）、学术理事会（Academic Council of the University）、名誉校长（Chancellor）、执行校长（Principal）和校长（Vice-Chancellor）（二者统称为校长，如未特别注明，“校长”意指二者的统称）、大学秘书长（Secretary）等。

1.董事会

董事会对大学治理负有决定性责任，对大学资产管理、大学发展走向和批准大学的重要发展决策等方面负有全面责任，并接受行政官员（the Executive Officers）就大学日常行政事务开展情况的报告。

董事会主要由如下董事组成，即校长、名誉校长任命1人、资深副校长（the Senior Deputy Principal）、学术理事会理事（6人，其中非教授理事不少于2人）、学术理事会召集人、学生会主席、副主席、财务主任、校外董事（最多不超过12人，包括校友1人）、教职员大会（Staff Assembly）任命1人（非学术人员）等。董事长由校外董事担任。

董事会主要负责大学行政事务管理，对于学术理事会有关学术事务管理的活动无权干涉。其职权主要包括：（1）保证股东的利益，捍卫大学的名誉、荣誉与价值，批准大学战略规划。（2）与学术理事会协商制定有关学生、全体教职工基本福利方面的规定，负责大学全体教职员工的聘任。（3）批准大学财务战略、商业计划、年度预算和年度财务报表等监督大学财务管理，保证账簿正确等。（4）批准和审议执行校长（Principal）和校长（Vice-Chancellor）制定的有关学术、大学、财政、不动产、人力资源等方面管理的规章制度。（5）任命执行校长、校长、副校长（须为学术人员）、大学秘书长（University Secretary）、图书馆馆长及其他学术人员。

董事会下设薪酬委员会（Remunerations Committee）、任命委员会（Court Appointments Committee）和审计委员会（Audit Committee）、学术促进与提升委员会（Academic Advancement & Promotions Committee）、学术道德委员会（University Research Ethics）等。董事长和校长是董事会下设所有委员会的当然委员。（图2）

图2斯特灵大学主要委员会结构

2.学术理事会

学术理事会是斯特灵大学专门负责学术事务的机构，董事会无权撤销学术理事会的任何学术方面的决定（但可向学术理事会提出建议）。

学术理事会的职权主要有：（1）负责大学有关教学与科研方面的学术管理工作。（2）制定有关学生的教育、学科、福利方面的规章制度。（3）管理、组织考试工作和任命校内外考官。（4）授予学位、毕业文凭、结业证书和其他学术类证书。（5）管理大学招生工作。（6）管理与监督学生生活条件与纪律工作，对学生进行相应的纪律处分。对于涉及有关资源或账务方面的决定，学术理事会应取得董事会的同意，并由联合政策、规划与资源委员会（JPPRC）或向董事会建议由JPPRC付诸实施。

学术理事会的成员，包括校长、资深副校长、副校长、图书馆馆长（或相关人员）、各学院院长、教授7人、教职员大会成员7人（非教授，且其中5人为学术人员）、学生会主席、由董事会下设的学生委员会在学生会中任命代表1人、可增选2人等理事。

学术理事会下设教育与学生体验委员会（Education & Student Experience Committee，ESEC）、名誉学位委员会（Honorary Degrees Committee）和科研委员会（Research Committee）等3个委员会。教育与学生体验委员会又下设5个委员会。董事长和校长是学术理事会下设下所有委员会的当然委员。（图2）

3.联合政策、规划与资源委员会（Joint Policy，Planning & Resources Committee，JPPRC）

联合政策、规划与资源委员会是是一个由董事会和学术理事会共同组成的联合委员会，并定期向董事会和学术理事会报告。虽然JPPRC并非斯特灵大学独立的治理机构，但是其在大学治理中却具有举足轻重的作用。JPPRC的职责主要是确定大学发展战略规划，保证所有战略部署之间协调一致，并根据大学发展目标对这些战略规划进行评估；就政策与资源问题向董事会提出制定新政策或修订现有政策的建议；向董事会提出有关年度预算和监控财务管理行为的建议；对大学资金使用计划进行常规审查等。

JPPRC由包括董事长在内的5名校外董事和由学术理事会提名的若干名代表组成，董事长和校长是JPPRC的当然委员。

4.执行校长和校长

执行校长和校长，统称为校长，是大学主要学术与行政管理官员，主持学术理事会，且在名誉校长缺席时，由其代表名誉校长授予学位和主持大学会议。根据斯特灵大学章程，执行校长与校长可由同一人担任。

校长的职责主要有：（1）执行董事会的决定或保证该决定能够得到其他相关机构的执行。（2）发起有关大学发展建议的讨论或就此向教职员工、学术理事会征询意见，并向董事会提出建议。（3）若大学管理或政策规定与苏格兰基金理事会规定的大学财务使用期限或条件要求不相符，有权向董事会报告；如果董事会未采取相关处理措施，则其还有权向苏格兰基金理事会长官通报.。（4）负责大学学术事务的管理及促进大学战略发展等。

5. 名誉校长

名誉校长由董事会任命。名誉校长的职权主要是主持大学会议（the Conference）担任董事会任命委员会主席及授予学位。在名誉校长缺席时，由执行校长和校长主持大学会议。

6.大学秘书长

大学秘书长由董事会征询学术理事会意见后任命。大学秘书长在董事会的日常运转中扮演重要角色，并受董事长及董事的监督。其职责主要有：根据校长的指示，为董事会、学术理事会和教职工大会及大学行政管理等提供秘书性的服务；对董事会有逾越权限范围、违背法律或大学财务规范的行为，有责任提醒董事会；法律建议权，及接受来自管理部门的法律建议或就任何程序性事务提出法律建议等；对有关董事会事务的任何事项，都应随时征询校长的意见及向校长汇报。

二、牛津大学和斯特灵大学治理的权力共享与制衡机制分析

权力共享，与其说是一种理论，不如说是对权力关系的一种事实描述。迈克尔•夏托克认为，“大学实行权力共享管理模式的主要原因在于，这样的模式对于促进大学核心事务的成功是最有效的手段，除非那些负责大学预算约70%直接开支的学术团体拥有预算构成与分配的实质性权力，期望这个学术团体中心拥护预算是很不现实的。”^[6]通过牛津大学和斯特灵大学治理机构的设置，我们真切地感受到在大学内部治理中“权力共享”的存在，及运行于其上的权力制衡。

（一）治理机构成员由不同利益群体代表组成

无论是牛津大学教职员大会和理事会的成员，还是斯特灵大学董事会和学术理事会的成员，都来自不同的利益群体，有的来自大学官员、系、学院、学部、教师、社团等，也有的来自学生或校外人士（代表社会利益群体）。无论是这些机构自身的成员组成，还是其下设委员会的成员组成，都包括上述若干个利益群体的代表。

由于这些来自不同利益群体的成员同时也分别来自大学内部和大学外部，使大学的内部治理呈现一种双层管理结构，即校外人士影响层和本校学者影响层。就校外人士影响层而言，大学内部治理的校内外“权力共享”管理模式促进与加强了大学与社会联系，如斯特灵大学董事会的董事长规定由校外人士担任。就本校学者影响层而言，教师与大学行政官员的“权力共享”管理模式，不仅在学校层面与院系层面，而且在大学官员与教师及学生等个体之间搭建起沟通的桥梁，如牛津大学理事会的成员虽然不包括学生，但学生有权列席理事会会议，并有在大会上发言的权力。大学治理机构成员由不同利益群体代表组成，是大学内部治理权力共享的基本表现形式，不仅使不同利益群体共同参与到大学治理与决策体系之中，而且通过这种共同参与来表达与维护本群体的利益。

（二）校长充分参与到大学决策体系之中

大学校长在牛津大学和斯特灵大学的权力共享机制中扮演着重要的角色。牛津大学校长不仅是教职员大会和理事会的成员，而且除有例外规定，校长还是大学内设所有委员会的主席和当然委员，并当然参加所有委员会会议。斯特灵大学校长是大学董事会和学术理事会的成员，并担任理事会主席，同时也是大学内设所有委员会的当然委员。

作为大学的重要官员，校长对涉及大学内部治理方方面面事务的各委员会工作的广泛与全面的参与，不仅加强了大学治理中权力共享的深度，而且拓宽了不同利益群体沟通的渠道。因此，校长是促进牛津大学和斯特灵大学各治理机构之间沟通的一个重要桥梁。

（三）以权力共享为基础的制衡

从表面上看，牛津大学和斯特灵大学的权力制衡是以分权为基础的。牛津大学的教职员大会和理事会分别享有立法权和行政事务执行权（实际上也包括对学术事务的管理权），斯特灵大学董事会和学术理事会分别享有行政事务管理权和学术事务管理权。但是，从根本上讲，牛津大学和斯特灵大学的权力制衡是以权力共享为基础的。因为，权力制衡首先是不同利益群体的“权力”制衡——牛津大学和斯特灵大学治理机构的成员构成，不仅要求来自不同的利益群体，而且彼此之间有一定的数量要求，以保证不同利益群体之间力量上的平衡，其次才是不同治理机构之间的“权力”制衡。前者是后者的基础，后者是前者的延伸与扩展。在治理机构之间的制衡机制之设计上，牛津大学和斯特灵大学依分权原则采取了不同的路径。

牛津大学在对教职员大会和理事会分别赋以立法权和行政事务执行权的基础上，进一步强化理事会下设委员会之间的制衡。牛津大学法规和规章规定，在有关职权行使上需要相关委员会的共同行动，如教育委员会和规划资源委员会联合对学部的教育教学管理进行常规检查，科研委员会和规划与资源分配委员会共同制定大学有关科研经费方面的政策与程序等。

斯特灵大学则在对董事会和学术理事会分别赋以行政事务管理权与学术事务管理权后，采取了有别于牛津大学的制衡策略。首先，斯特灵大学通过董事会和学术理事会成员之间的交叉实现彼此之间的制衡。除了校长、资深副校长和学生会主席同时为两个机构的成员外，董事会中有6名董事同时是学术理事会的理事；而且董事会和学术理事会下设的委员会之间在成员上也多有交叉，除了董事长和校长是所有委员会的共同成员外，如董事会下设的任命委员会成员中须有理事等。其次，斯特灵大学通过协调机制来实现治理机构之间的制衡。斯特灵大学为此设有两种协调机构：一是设立联合政策、规划与资源委员会。联合政策、规划与资源委员会由董事会和理事会共同组成，其职责是协调董事会与理事会之间有关行政事务与学术事务的管理事项，以保证二者采取的所有战略措施都能与大学目标保持一致。二是设立大学秘书长。大学秘书长为董事会、理事会和校长提供秘书性的服务，就董事会的任何行动都应及时向校长汇报。因此，董事长、校长与大学秘书长之间在大学章程等设定框架内形成了一种紧密合作与制约的关系，使得任何一方都无法促使另一方心甘情愿地参与到不适当的行动中。就董事会而言，其只有不断增强自己行动的适当性，才能获得校长和大学秘书长行动上的支持。由于校长本身也是学术理事会理事兼主席，因此，董事长、校长与大学秘书长之间的紧密合作与制约关系实际上是董事会、理事会与大学秘书长之间的紧密合作与制约关系。在这种关系中，大学秘书长主要起到一种沟通与协调的作用。

三、对我国大学内部治理改革与完善的启示

在我国现代大学制度构建过程中，特别是在我国大学内部治理改革与完善过程中，牛津大学与斯特灵大学治理的权力共享与制衡机制带给我们的启示是：

（一）“权力共享”是大学内部治理的重要理念

治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，及确立与认同共同的目标等方式实施对公共事务的管理。大学作为一种自治机构，在其内部包含教师、学生、院系、大学官员及其他行政管理机构等等不同的利益群体；在其外部，大学与社会之间正在发生着越来越密切的关系；同时，这些不同利益群体的利益需求是不同的。因此，就大学内部治理而言，大学应充分尊重各利益群体——包括校内层的利益群体和校外层的利益群体——的“权力”，给予不同利益群体共同参与大学治理的平台与渠道。

通过牛津大学和斯特灵大学治理的实践，使我们认识到在大学内部治理中：

第一，校外人士的参与对于加强大学与社会的沟通最有非常重要的意义。校外人士不是大学治理的配角，其发挥作用的领域不限于行政事务管理，也包括学术事务管理；根据大学发展与管理的需要，校外人士也可以担任大学治理机构要职，如斯特灵大学董事长即由校外人士担任。

第二，校长应广泛参与到大学决策体系之中。近年来，基于大学行政权力对学术权力的过度干预，促使行政权力在大学学术委员会中得以弱化，甚至有的大学校长退出了大学学术委员会。校长退出大学学术委员会，从根本上也解决不了当前大学学术权力机构过于行政化的弊端，反而使大学管理的重要角色大学校长没有参与到学术事项的重要决策过程之中。教育部《高等学校学术委员会规程》（2014年1月29日发布）第十条有关“主任委员可由校长提名，全体委员选举产生；也可以采取直接由全体委员选举等方式产生”的规定，再次释放与强化了大学校长不是大学学术委员会的当然主任委员的信号。

（二）以“权力共享”为基础的制衡是大学应对竞争与实现组织目标的有效手段

人们常常是参照公司的治理模式来探讨大学内部治理机构的设置，意图在大学内部构建诸如公司股东大会、理事会和监事会等分权机构，以达到权力制衡的目的。由于公司与大学的组织目标和活动过程存在着诸多差异，而且大学内部存在着比公司更为复杂的利益群体类型，因此大学内部治理并不能简单地拷贝公司的治理模式，牛津大学与斯特灵大学的治理实践也证明了这一点。对于大学内部治理而言，首先要解决的问题不是如何“分权”而是如何让不同利益群体“权力共享”。大学内部治理的“制衡机制”应建立在“权力共享”基础上而不是“分权”基础上。纵观世界上那些成功的大学，当然是很多因素综合作用而成，但任何一所成功的大学都离不开优良的管理。优良的管理表现之一这些成功的大学都在努力构建一种良好的“权力共享”机制，并在此基础上对权力予以制衡。

以“权力共享”为基础的制衡，既可如牛津大学规定某些权力的行使需要由相关治理机构或委员会的共同行动，也可如斯特灵大学采取治理机构成员互有交叉或在治理机构之间设置相应的协调机构等达到权力制衡的目的，但绝不限于上述制衡形式。

参考文献：

[1] [美]伯顿•克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].王承绪等，译.杭州：杭州大学出版社，1994：7.

[2]参见http://www.ox.ac.uk/about_the_university/introducing_oxford/the_structure_of_t

he_university/index.html．最后访问日期为2013-10-10.

[3] [4]参见http://www.ox.ac.uk/about_the_university/facts_and_figures/index.html．最后访问日期为2013-10-10.

[5]参见http://www.stir.ac.uk/about/facts-and-figures/，最后访问日期为2013-9-20.

[6][英]迈克尔•夏托克.范怡红，译.成功大学的管理之道[M].北京：北京大学出版社，2008：97.

（2014年8月发表于《高教探索》）